Pe 28 mai 2026, Parlamentul a votat în lectura a doua proiectul de lege nr. 135/2026 privind consolidarea mecanismelor de intervenție în situații de criză. Printre modificările adoptate se regăsește și intervenția asupra Legii nr. 131/2015 privind achizițiile publice, analizată anterior de AGER în articolul „Ajustarea contractelor de achiziții publice sub 12 luni: un proiect de lege cu impact bugetar și concurențial neevaluat”.
Proiectul votat în prima lectură propunea introducerea art. 76¹, care permitea ajustarea contractelor de achiziții publice aflate în derulare, inclusiv a celor cu executare continuă mai mică de un an, în caz de „fluctuații excesive” ale costurilor. Textul era formulat larg, prin derogare de la art. 76 din Legea achizițiilor publice, și trimitea direct la formula din Regulamentul aprobat prin HG nr. 1129/2018.
Din raportul Comisiei pentru economie, buget și finanțe din 27 mai 2026, reiese că au fost acceptate modificările propuse prin avizul Guvernului din aceeași dată. După avizul Guvernului, textul a fost rescris semnificativ. Totuși, chiar dacă unele probleme de tehnică legislativă au fost corectate, întrebările de fond semnalate de AGER, și anume, impactul bugetar, efectele asupra concurenței, riscul de aplicare selectivă și lipsa unei evaluări a mecanismului existent rămân, în mare parte, fără răspuns.
Ce modificări au fost operate după avizul Guvernului
Avizul Guvernului, din 27 mai 2026, a acceptat, în principiu, necesitatea unui mecanism de ajustare, dar a criticat modul în care acesta fusese formulat inițial. Guvernul a atras atenția că trimiterea directă la un act normativ inferior, respectiv HG nr. 1129/2018, nu este potrivită într-o normă legislativă, iar formularea inițială putea genera riscuri de aplicare.
În rezultat, norma nu mai este configurată ca un articol separat 76¹, ci ca o completare a art. 76 din Legea nr. 131/2015, prin introducerea unui nou alineat.
O altă schimbare importantă este că ajustarea nu mai este formulată ca o posibilitate largă de modificare a contractelor, ci ca posibilitatea autorităților contractante de a stabili clauze de ajustare a prețului. În document se precizează că, ajustarea poate opera inclusiv pentru contractele aflate deja în executare, dar, doar pentru partea de contract rămasă neexecutată la data aplicării ajustării. Prin urmare, prestațiile deja executate și recepționate nu ar urma să fie afectate.
Guvernul a propus și limitarea obiectului ajustării: aceasta se aplică exclusiv materialelor de construcție și/sau combustibilului pentru care s-a înregistrat o variație a prețului de cel puțin ±15% față de data încheierii contractului, conform datelor publicate de Biroul Național de Statistică.
În plus, a fost introdusă o condiție esențială: autoritatea contractantă trebuie să dispună de fonduri suficiente pentru aplicarea ajustării.
Astfel, față de varianta votată în prima lectură, textul adoptat în lectura a doua pare să introducă patru filtre suplimentare:
- derogarea este raportată la alin. (4) al art. 76, nu la întreg articolul;
- ajustarea vizează doar partea neexecutată a contractului;
- ajustarea se limitează la materiale de construcție și/sau combustibil;
- aplicarea depinde de existență a fondurilor suficiente la autoritatea contractantă.
Aceste modificări răspund parțial criticilor privind imprecizia normei. Totuși, ele nu rezolvă problemele de fond semnalate anterior de AGER.
Avizul Guvernului confirmă riscurile semnalate anterior
Un element important este că, Guvernul însuși a recunoscut riscurile generate de formularea inițială. În aviz se menționează că reglementarea propusă era susceptibilă să genereze riscuri în procesul de aplicare, deoarece permitea modificarea valorii contractelor pe baza unor criterii insuficient delimitate.
Mai mult, Guvernul a arătat că, în lipsa unor reguli clare privind limitele și modalitatea de aplicare a mecanismului de ajustare, există riscul operării unor modificări substanțiale ale contractelor, inclusiv, prin utilizarea mecanismului de ajustare. Aceasta ar putea afecta rezultatul procedurii de atribuire și ar contraveni principiilor transparenței, tratamentului egal și utilizării eficiente a fondurilor publice.
Aceste observații coincid cu una dintre principalele concluzii formulate de AGER în analiza precedentă. Ajustarea contractelor nu este problematică în sine, dar devine riscantă atunci când este introdusă fără delimitări clare, fără evaluarea impactului și fără mecanisme suplimentare de transparență.
Problema bugetară rămâne nerezolvată
În articolul precedent, AGER a atras atenția că proiectul putea genera presiuni bugetare suplimentare, deși nota de fundamentare afirma că impactul financiar ar fi „neutru sau pozitiv”. Această problemă nu a fost rezolvată prin modificările operate.
Noua formulare confirmă indirect că ajustarea depinde de disponibilitatea banilor: autoritatea contractantă poate aplica ajustarea doar dacă dispune de fonduri suficiente.
Această condiție poate părea prudentă din punct de vedere bugetar, dar creează o altă problemă: dreptul la ajustare nu este garantat în mod egal pentru toți operatorii economici aflați în situații similare. Doi antreprenori pot demonstra aceeași creștere a costurilor, însă unul poate primi ajustarea dacă autoritatea are bani disponibili, iar altul poate fi refuzat dacă bugetul este epuizat.
Astfel, mecanismul riscă să funcționeze nu ca o regulă previzibilă, ci ca un filtru aplicat în funcție de disponibilitățile financiare ale fiecărei autorități contractante. În domenii precum infrastructura rutieră, unde contractele sunt mari, multianuale și dependente de alocări bugetare succesive, acest risc este semnificativ.
În plus, nici raportul Comisiei economie, buget și finanțe, nici sinteza amendamentelor nu oferă o estimare a impactului bugetar potențial. Nu este clar câte contracte ar putea solicita ajustări, care ar fi valoarea cumulată a acestor ajustări și din ce surse vor fi acoperite eventualele majorări.
Nu a fost evaluat mecanismul introdus în 2022
Una dintre principalele recomandări formulate anterior de AGER a fost evaluarea mecanismului de ajustare introdus în 2022, prin HG nr. 279/2022, care a modificat Regulamentul aprobat prin HG nr. 1129/2018.
Această evaluare era necesară pentru a răspunde la câteva întrebări simple:
- câte contracte au fost ajustate în baza mecanismului existent?
- care a fost impactul bugetar real?
- ce probleme de aplicare au apărut?
- dacă mecanismul a prevenit blocarea contractelor?
- dacă formula de ajustare a fost aplicată uniform de autorități?
Nici avizul Guvernului, nici raportul CEB nu oferă asemenea date. Parlamentul a extins mecanismul la contracte mai scurte de un an fără să demonstreze, prin date, că mecanismul existent a funcționat bine sau că a fost insuficient.
Aceasta rămâne una dintre cele mai importante vulnerabilități ale intervenției legislative.
Formula de ajustare rămâne problematică
AGER a semnalat anterior că, mecanismul de ajustare la care trimite proiectul este el însuși o sursă de incertitudine. În analiza publicată în 2022 privind majorarea valorii contractelor de lucrări, AGER a identificat neconcordanțe între Regulamentul aprobat prin HG nr. 1129/2018 și Ordinul MIDR nr. 120/2022, deficiențe în formulele de ajustare, probleme legate de indicii BNS și dificultăți privind plata valorii ajustate.
Modificările operate după avizul Guvernului nu rezolvă aceste probleme. Textul continuă să trimită, chiar dacă într-o formă mai generală, la formula prevăzută de Regulamentul aprobat de Guvern.
Mai mult, noua redacție păstrează, ca reper, data încheierii contractului. Aceasta nu răspunde observației formulate anterior de AGER că ajustarea ar trebui analizată și în raport cu data depunerii sau deschiderii ofertelor, deoarece între ofertare și semnarea contractului pot exista întârzieri cauzate de autoritatea contractantă sau de contestații.
În asemenea situații, operatorul economic suportă riscul unor scumpiri apărute înainte de semnarea contractului, deși prețul a fost format la momentul ofertei.
Sfera de aplicare rămâne neclară
O altă problemă semnalată de AGER era discrepanța dintre scopul declarat și conținutul normativ. Nota de fundamentare vorbea despre sectorul construcțiilor și infrastructura rutieră, însă textul inițial avea aplicabilitate generală.
După avizul Guvernului, textul a fost restrâns prin raportare la materialele de construcție și/sau combustibil. Această modificare reduce parțial riscul unei aplicări nelimitate.
Totuși, norma nu este limitată expres la contractele de lucrări sau la infrastructura rutieră. Ea rămâne inserată în Legea achizițiilor publice și poate fi aplicată contractelor de achiziții publice în care sunt relevante materiale de construcție sau combustibil. În lipsa unei delimitări clare, sfera exactă de aplicare va depinde de interpretarea autorităților contractante.
Această soluție este mai bună decât forma inițială, dar nu răspunde integral recomandării AGER de a restrânge expres aplicabilitatea normei la sectorul pentru care a fost justificată intervenția sau, alternativ, de a explica de ce extinderea generală este necesară.
Riscul concurențial rămâne
Textul votat în lectura a doua permite aplicarea ajustării inclusiv contractelor aflate deja în executare. Chiar dacă ajustarea va viza doar partea neexecutată, regula modifică regimul economic al contractelor după atribuirea lor.
Aceasta ridică o problemă de tratament egal. Operatorii care au participat la licitații și au ofertat prețuri ferme pentru contracte sub 12 luni au făcut acest lucru în baza regulilor existente la momentul procedurii. Ulterior, unii contractori pot beneficia de ajustări, în timp ce alți ofertanți, care poate nu au participat tocmai din cauza riscului prețului fix, nu mai pot reintra în competiție.
Guvernul a încercat să limiteze acest risc prin condiția aplicării doar asupra părții neexecutate și prin restrângerea la materiale de construcție și combustibil. Totuși, nu a fost prezentată o analiză a efectelor asupra concurenței și nici o evaluare a modului în care ajustările pot influența rezultatul economic al contractelor deja atribuite.
Condiția „fondurilor suficiente” poate accentua discreția
Una dintre cele mai sensibile observații ale AGER viza plata valorii ajustate. Mecanismul actual nu garantează că ajustarea, chiar justificată, va fi efectiv plătită. Plata depinde de existența resurselor bugetare și de decizia autorității contractante.
Noua redacție confirmă această vulnerabilitate, ajustarea poate fi aplicată doar dacă autoritatea contractantă dispune de fonduri suficiente. În lipsa unor reguli clare privind ordinea de examinare a solicitărilor, documentele justificative, termenele de răspuns, obligația de publicare a calculelor și mecanismul de contestare, această condiție poate genera aplicare neuniformă.
Riscul este ca operatorii economici aflați în situații similare să fie tratați diferit, în funcție de autoritate, de momentul solicitării sau de disponibilitatea bugetară. În cel mai rău caz, mecanismul poate deveni un instrument aplicat selectiv: unii primesc ajustarea, alții sunt împinși spre instanță.
Ce nu a fost introdus în lege
Deși textul a fost îmbunătățit după avizul Guvernului, lipsesc în continuare mai multe garanții esențiale:
1. obligația de publicare a fiecărei ajustări, cu formula aplicată și indicii utilizați;
2. obligația de raportare a impactului bugetar cumulat;
3. reguli clare privind examinarea solicitărilor de ajustare;
4. un mecanism rapid de soluționare a disputelor;
5. o evaluare a impactului asupra concurenței;
6. o analiză a efectelor asupra Fondului rutier și altor bugete sectoriale;
7.o corelare cu noul cadru al achizițiilor publice care urmează să intre în vigoare din ianuarie 2027.
Această ultimă omisiune este importantă. AGER a semnalat deja că Legea nr. 131/2015 urmează să fie înlocuită de un nou cadru normativ. Intervenția asupra unei legi aflate aproape de finalul aplicării sale ridică probleme de coerență sistemică dacă soluția nu este preluată sau corelată cu noua lege.
Concluzie
Prin urmare, considerăm că, forma votată în lectura a doua este mai precisă decât varianta adoptată în prima lectură. Avizul Guvernului a dus la clarificarea derogării, la limitarea ajustării la partea neexecutată a contractului, la restrângerea componentelor ajustabile la materiale de construcție și combustibil și la introducerea condiției existenței fondurilor suficiente.
În concluzie, aceste modificări reduc unele riscuri de aplicare, dar nu rezolvă problema de fond.
Parlamentul a creat un mecanism prin care contractele de achiziții publice sub 12 luni pot fi ajustate în funcție de evoluția costurilor, fără să prezinte o evaluare a mecanismului similar aplicat din 2022, fără o estimare a impactului bugetar, fără o analiză a efectelor asupra concurenței și fără garanții suficiente de transparență.
Prin urmare, întrebarea nu este dacă ajustarea prețurilor poate fi justificată în perioade de criză. În anumite situații, ea poate fi necesară pentru a evita blocarea contractelor publice. Întrebarea este dacă statul poate introduce asemenea flexibilitate fără să arate clar cât va costa, cine va beneficia, cum se va verifica aplicarea și ce garanții există că mecanismul nu va fi utilizat selectiv.
În forma actuală, legea răspunde parțial problemei antreprenorilor afectați de creșterea costurilor, dar lasă deschise întrebările esențiale pentru interesul public: impactul asupra bugetului, efectele asupra concurenței și transparența aplicării.
Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).