Parlamentul Republicii Moldova ar putea adopta noi modificări la Legea privind achizițiile publice nr. 131/2015, chiar dacă aceasta nu va mai fi în vigoare din ianuarie 2027. Modificările ar urma să fie operate la pachet, printr-o lege care se referă la consolidarea mecanismelor de intervenții în situații de criză. 

La data de 30 aprilie 2026, Parlamentul a votat în prima lectură proiectul de lege organică nr. 135/2026, care se referă la consolidarea mecanismelor de intervenții în situații de criză, la doar trei zile de la înaintarea acestuia cu titlu de inițiativă legislativă.

Ce prevede proiectul de modificare a Legii achizițiilor publice

Dacă va fi adoptat, proiectul de lege ar urma să introducă un nou art. 76¹ în Legea privind achizițiile publice, în următoarea redacție: 

,,Art. 76′. – Cazuri specifice de ajustare a contractelor de achiziții publice 

(1) În cazuri specifice, cauzate de fluctuații excesive a costurilor, prin derogare de la art. 76, autoritățile contractante se abilitează să modifice contractele de achiziții publice aflate în derulare, inclusiv cele cu executarea continuă încheiate pe un termen mai mic de un an, prin includerea în contract a formulei de ajustare a valorii contractului de achiziție publică conform pct. 31-33 din Regulamentul privind ajustarea periodică a valorii contractelor de achiziții publice cu executare continuă, încheiate pe un termen mai mare de un an, aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 1129/2018. 

(2) În sensul implementării alin. (1), fluctuații excesive a costurilor, se consideră majorarea sau diminuarea costurilor prețurilor componentelor prețului de cost cu mai mult de 15%, conform datelor Biroului Național de Statistică.”

Nota de fundamentare (proiect, pag. 6-7) invocă o „situație excepțională în sectorul construcțiilor, inclusiv al infrastructurii rutiere„, determinată de creșterea accelerată și imprevizibilă a prețurilor la combustibil și materiale de construcție. Autorul argumentează că HG nr. 1129/2018 prevede două metode de actualizare a prețului (inflație anuală și creșterea costurilor componentelor de cost), însă aplicabile doar contractelor cu executare continuă mai mare de 12 luni. Pentru contractele cu durata mai mică de un an, art. 76 alin. (4) din Legea nr. 131/2015 nu permite ajustarea valorii, ceea ce, în opinia autorului, „creează un blocaj sistemic și pune antreprenorii în imposibilitatea de a acoperi costurile reale de execuție”, invocând o listă de efecte în lanț (diminuarea marjei de profit, dificultăți de lichiditate, penalități de 0,1%/zi, pierderi estimate de 12–25%, riscul includerii pe lista de interdicție, disponibilizări de personal și falimente). 

Nota nu cuprinde însă o evaluare a eficienței mecanismului de ajustare introdus în 2022 prin HG nr. 279/2022 pentru contractele mai mari de 12 luni și nici date care să demonstreze că acel mecanism a fost insuficient, condiții pe care art. 32 alin. (2²) din Legea nr. 100/2017 le-ar impune pentru orice proiect cu impact economic. 

Probleme evidențiate de Direcția generală juridică a Secretariatului parlamentului

Peste opt zile de la votarea proiectului în prima lectură, a fost publicat și Avizul Direcției generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Acesta evidențiază mai multe probleme grave, și anume:

1. Lipsa avizului Guvernului — încălcarea procedurii constituționale

Direcția juridică constată că, deși nota de fundamentare afirmă un impact financiar „neutru sau pozitiv”, implementarea proiectului „ar putea genera efecte asupra veniturilor și/sau cheltuielilor bugetare”. În aceste condiții, este obligatorie respectarea avizului Guvernului, conform:

• art. 131 alin. (4) din Constituție;
• art. 32 alin. (4) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative;
• art. 58 alin. (2) din Regulamentul Parlamentului.

Direcția juridică reține „jurisprudența constantă a Curții Constituționale (HCC nr. 29/2001 § 6; nr. 2/2014 §§ 48 și 74; nr. 11/2014 § 42; nr. 23/2019; nr. 8/2021 § 84), prin care s-a statuat că acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar, iar lipsa avizului Guvernului constituie o încălcare a procedurii constituționale de legiferare în domeniul bugetar.” 

2. Lipsa avizului Centrului de armonizare a legislației

Direcția juridică atrage atenția că Legea nr. 131/2015 transpune Directiva 2014/24/UE și Directiva 89/665/CCE. Orice intervenție asupra acestei legi „are relevanță sub aspectul asigurării compatibilității cu legislația Uniunii Europene”. Conform pct. 57 lit. b) din Regulamentul aprobat prin HG nr. 1171/2018, Centrul de armonizare a legislației avizează obligatoriu „toate proiectele de acte normative cu relevanță UE, care nu au ca scop transpunerea directă a legislației UE, inclusiv proiectele de modificare a legislației deja armonizate.” 

3. Lipsa analizei impactului de reglementare

Avizul reține că, potrivit art. 32 alin. (2²) din Legea nr. 100/2017, proiectele care reglementează activitatea de întreprinzător „și notele de fundamentare la acestea se avizează de către Grupul de lucru al Comisiei de stat pentru reglementarea activității de întreprinzător”. Avizul recomandă ca dezbaterea proiectului: „să aibă loc ulterior recepționării avizului Grupului de lucru menționat mai sus”.

4. Lipsa consultărilor publice

Conform art. 49¹ din Regulamentul Parlamentului, proiectul „urmează a fi supus consultării publice, cu implicarea părților interesate, precum și a autorităților publice a căror competențe au tangență directă sau indirectă cu obiectul de reglementare.

5. Sfera derogării de la art. 76 este nedeterminată

Cea mai gravă observație de fond a Direcției juridice privește chiar elementul central al art. 76¹: derogarea de la art. 76 din Legea 131/2015. Direcția juridică observă:

„Art. 76 din Legea nr. 131/2015 stabilește, pe de o parte, interdicția divizării achizițiilor publice în scopul evitării aplicării procedurilor legale, iar pe de altă parte — interdicția majorării volumului bunurilor, lucrărilor și serviciilor stabilite prin contractele de achiziții publice, cu excepțiile expres prevăzute de lege. Din formularea propusă în proiectul de lege, nu rezultă în mod clar dacă derogarea vizează interdicția de divizare a achiziției publice, interdicția de majorare a volumului contractual sau ambele situații. Această lipsă de precizie poate genera dificultăți de interpretare și aplicare, întrucât regimul juridic al celor două interdicții este diferit”.

6. Discrepanța între scopul declarat și conținutul normativ

A doua observație de fond privește necorelarea dintre nota de fundamentare și textul propus:

„Nota de fundamentare indică în mod expres că intervenția legislativă vizează depășirea situației excepționale din sectorul construcțiilor, inclusiv infrastructura rutieră […]. Cu toate acestea, textul normei propuse nu limitează în niciun mod sfera de aplicare la contractele din sectorul construcțiilor sau al infrastructurii rutiere, având un caracter general, aplicabil tuturor autorităților contractante și tuturor tipurilor de contracte de achiziții publice.”

Direcția juridică recomandă „fie restrângerea expresă a aplicabilității normei derogatorii la contractele din sectorul construcțiilor și infrastructurii rutiere, conform intenției din nota de fundamentare, fie justificarea extinderii acesteia la nivel general în cuprinsul proiectului de lege, pentru asigurarea coerenței între expunerea de motive și textul normativ.” 

Un mecanism similar implementat în 2022, fără evaluare de impact

Mecanismul de ajustare la care trimite proiectul nu este o noutate normativă. El a fost introdus, în forma sa actuală, prin HG nr. 279 din 27 aprilie 2022, care a modificat semnificativ Regulamentul aprobat prin HG nr. 1129/2018 și a stabilit formula de ajustare a prețurilor la combustibil și materiale de construcție. La momentul respectiv, mecanismul a fost limitat la „contractele de achiziții publice cu executare continuă, încheiate pe un termen mai mare de un an”.

Patru ani mai târziu, proiectul propune extinderea mecanismului la contractele „cu executarea continuă încheiate pe un termen mai mic de un an”. Această extindere nu este însoțită însă de elementele care ar justifica această intervenție, și anume:

• o evaluare a eficienței mecanismului introdus în 2022: câte contracte au beneficiat efectiv de ajustare, care a fost impactul bugetar real, ce probleme de aplicare au fost identificate, dacă mecanismul a îndeplinit obiectivele declarate la momentul adoptării;
• o demonstrație că mecanismul existent a fost insuficient, susținută cu date, că mecanismele actuale nu au asigurat continuitatea executării contractelor în perioadele de fluctuație recentă a prețurilor;
• o caracterizare a circumstanțelor noi care, după patru ani de aplicare a mecanismului din 2022, ar justifica extinderea perimetrului;
• o explicație juridică pentru care contractele scurte necesită aceeași protecție ca acele lungi.

Nici raportul comisiei, nici nota de fundamentare a proiectului, nici avizul Direcției juridice nu fac referire la o asemenea evaluare. Ipoteza că mecanismul din 2022 nu și-a atins obiectivele și că de aceea ar trebui extins rămâne, în absența datelor, o afirmație nesusținută.

Precizăm că însăși mecanismul care servește dreptul punct de referință este imperfect și o sursă de incertitudini. În articolul Majorarea valorii contractelor achizițiilor publice de lucrări – subiect de incertitudini, publicat în anul 2022 pe platforma revizia.md, AGER a scos în evidență o serie de deficiențe ale acestuia, și anume:

A patra problemă identificată în articolul din 2022, și anume  plata valorii ajustate, constituie un punct sensibil. Dreptul antreprenorului la ajustare nu este garantat. Chiar dacă creșterea costurilor este reală și demonstrată, plata depinde de disponibilitățile financiare și de discreția grupului de lucru. Aici apar riscuri ca plata să fie condiționată de beneficii necuvenite în folosul persoanelor cu funcții de răspundere. Astfel, în loc să se creeze un mecanism care să asigure continuitatea contractelor, se poate obține unul care va funcționa ca un filtru aplicat selectiv: operatorii economici apropiați primesc ajustarea, iar cei incomozi sunt împinși spre instanță, unde așteaptă ani de zile o decizie care, între timp, devine irelevantă. 

În concluzie ținem să subliniem că, modul în care a fost promovat și adoptat în primă lectură proiectul de lege, în trei zile de la înregistrare, fără avizul Guvernului, fără avizul Centrului de armonizare a legislației, fără analiza impactului de reglementare și fără consultări publice, ridică probleme serioase de transparență, previzibilitate și calitate a actului normativ. Aceste deficiențe nu sunt simple omisiuni procedurale: ele privează Parlamentul, mediul de afaceri și societatea civilă de informația esențială necesară pentru a evalua dacă intervenția propusă este proporțională cu problema declarată și dacă există alternative mai puțin intruzive.

Sub aspectul concurenței și tratamentului egal, proiectul ar putea penaliza operatorii care au ofertat în condiții de risc asumat (preț ferm, pentru contracte sub 12 luni) și favoriza operatorii care vor solicita ajustarea în temeiul art. 76¹. În absența unei delimitări clare a sferei derogării de la art. 76, semnalată chiar de Direcția juridică, există riscul ca norma să fie folosită pentru renegocieri substanțiale ale contractelor, eludând principiile concurenței și tratamentului egal.

Din punctul de vedere al bugetului, afirmația din nota de fundamentare potrivit căreia impactul financiar este „neutru sau pozitiv” nu este susținută de date. Direcția juridică reține expres că implementarea „ar putea genera efecte asupra veniturilor și/sau cheltuielilor bugetare”. Acesta riscă să genereze presiuni bugetare suplimentare neprevăzute, atât asupra Fondului rutier, cât și asupra altor bugete sectoriale (energetic, infrastructură edilitară, sănătate, educație).

Din punctul de vedere al coerenței sistemice, intervenția pe Legea nr. 131/2015 la mai puțin de opt luni înainte de înlocuirea acesteia o altă lege la 01.01.2027, ridică întrebări privind oportunitatea modificării. Lipsa unei norme similare în Legea nr. 325/2025 sau a unei dispoziții tranzitorii corelate creează riscul unei discontinuități normative chiar în perioada de implementare a noului cadru.

Prin urmare, venim cu unele recomandări pentru remedierea situației create, înainte de adoptarea în lectură a doua se impune:

1. Solicitarea și obținerea avizului Guvernului, conform art. 131 alin. (4) din Constituție și jurisprudenței constante a Curții Constituționale (HCC nr. 29/2001, nr. 2/2014, nr. 11/2014, nr. 23/2019, nr. 8/2021).
2. Solicitarea avizului Centrului de armonizare a legislației, în conformitate cu pct. 57 lit. b) din Regulamentul aprobat prin HG nr. 1171/2018, pentru verificarea compatibilității cu Directiva 2014/24/UE și Directiva 89/665/CCE.
3. Efectuarea analizei impactului HG nr. 279/2022, care să cuprindă:
   • evaluarea rezultatelor mecanismului introdus prin HG nr. 279/2022 (număr de contracte ajustate, impact bugetar real, probleme identificate);
   • date care să demonstreze că mecanismul existent este insuficient pentru contractele sub 12 luni;
   • estimarea cuantificată a impactului bugetar asupra fondurilor sectoriale relevante;
   • analiza efectelor asupra concurenței și a riscului de renegocieri substanțiale.
4. Restrângerea expresă a sferei de aplicare a art. 76¹ la contractele din sectorul construcțiilor și infrastructurii rutiere, conform scopului declarat în nota de fundamentare, sau  justificarea explicită a extinderii generale în textul proiectului.
5. Clarificarea derogării de la art. 76: precizarea distinctă dacă norma vizează interdicția divizării, interdicția majorării sau ambele, având în vedere că cele două interdicții au regim juridic diferit.
6. Consultări publice efective, conform art. 49¹ din Regulamentul Parlamentului și Legii nr. 239/2008, cu implicarea CNA, Agenției Achiziții Publice, mediului de afaceri și societății civile.

În absența acestor pași, există riscul ca o intervenție legislativă justificată în principiu să producă, în practică, efecte contrare interesului public: erodarea concurenței, presiuni bugetare neevaluate și incertitudine juridică într-un domeniu, achizițiile publice, care reprezintă o parte semnificativă din cheltuielile statului.

Acest material este realizat în cadrul proiectului ”Banii Publici sunt și Banii Mei!”, implementat de Asociația pentru Guvernare Eficientă și Responsabilă AGER cu susținerea financiară din partea National Endowment for Democracy (NED).